國家發(fā)展改革委等9部委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)

資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》的通知

發(fā)改環(huán)資〔2016〕1162號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委、財政廳（局）、國土資源廳（局）、環(huán)境保護(hù)廳（局）、水利（水務(wù)）廳（局）、農(nóng)業(yè)廳（局、委）、林業(yè)廳（局）、能源局（辦）、海洋廳（局）：

根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中關(guān)于嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線的部署要求，我們制定了《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》，現(xiàn)印發(fā)給你們，請結(jié)合實(shí)際貫徹執(zhí)行。

附件：關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見  

國家發(fā)展改革委     

財    政    部    

國 土 資 源 部

環(huán) 境 保 護(hù) 部   

水    利    部     

農(nóng)    業(yè)    部     

林    業(yè)    局      

能    源    局    

海    洋    局

 2016年5月30日

附件     

關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見

為貫徹落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線的有關(guān)要求，指導(dǎo)紅線劃定工作，推動建立紅線管控制度，加快建設(shè)生態(tài)文明，提出本意見。

一、    總體要求和基本原則

（一）總體要求

統(tǒng)籌考慮資源稟賦、環(huán)境容量、生態(tài)狀況等基本國情，根據(jù)我國發(fā)展的階段性特征及全面建成小康社會目標(biāo)的需要，合理設(shè)置紅線管控指標(biāo)，構(gòu)建紅線管控體系，健全紅線管控制度，保障國家能源資源和生態(tài)環(huán)境安全，倒逼發(fā)展質(zhì)量和效益提升，構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

（二）基本原則

——嚴(yán)格管控、保障發(fā)展。樹立底線思維和紅線意識，設(shè)定并嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線，并與空間開發(fā)保護(hù)管理相銜接，實(shí)行最嚴(yán)格的管控和保護(hù)措施。推動資源環(huán)境生態(tài)紅線管控與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，預(yù)留必要的發(fā)展空間。

——分類管理、因地制宜。根據(jù)紅線管控不同類型和要素特征，制定科學(xué)合理的紅線管控政策措施。結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、資源環(huán)境現(xiàn)狀和主體功能定位等因素，提出差別化、針對性強(qiáng)的管控要求。

——部門協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動。有關(guān)主管部門在紅線管控目標(biāo)設(shè)置、政策制定、制度建設(shè)等方面，要加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，做好與有關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策措施的銜接。明確部門和地方責(zé)任，上下聯(lián)動、形成合力。

——立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)。把對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展制約性強(qiáng)的要素優(yōu)先納入紅線管控，盡快遏制資源無節(jié)制消耗、生態(tài)環(huán)境退化的趨勢。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展長遠(yuǎn)目標(biāo)，超前研究其他相關(guān)紅線管控要素，適時納入管控范圍。

二、管控內(nèi)涵及指標(biāo)設(shè)置

資源環(huán)境生態(tài)紅線管控是指劃定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化資源環(huán)境生態(tài)紅線指標(biāo)約束，將各類經(jīng)濟(jì)社會活動限定在紅線管控范圍以內(nèi)。

（一）設(shè)定資源消耗上限。合理設(shè)定全國及各地區(qū)資源消耗“天花板”，對能源、水、土地等戰(zhàn)略性資源消耗總量實(shí)施管控，強(qiáng)化資源消耗總量管控與消耗強(qiáng)度管理的協(xié)同。

1.能源消耗。依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、資源稟賦、環(huán)境容量、總量減排和環(huán)境質(zhì)量改善要求等因素，確定能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)。京津冀、長三角、珠三角和山東省等大氣污染治理重點(diǎn)地區(qū)及城市，要明確煤炭占能源消費(fèi)比重、煤炭消費(fèi)減量控制等指標(biāo)要求。

2.水資源消耗。依據(jù)水資源稟賦、生態(tài)用水需求、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展合理需要等因素，確定用水總量控制目標(biāo)。嚴(yán)重缺水以及地下水超采地區(qū)，要嚴(yán)格設(shè)定地下水開采總量指標(biāo)。

3.土地資源消耗。依據(jù)糧食和生態(tài)安全、主體功能定位、開發(fā)強(qiáng)度、城鄉(xiāng)人口規(guī)模、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)等因素，劃定永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格實(shí)施永久保護(hù)，對新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模實(shí)行總量控制，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，確保耕地數(shù)量不下降、質(zhì)量不降低。用地供需矛盾特別突出地區(qū)，要嚴(yán)格設(shè)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制目標(biāo)。

（二）嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線。以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障人民群眾身體健康為根本，綜合考慮環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、污染預(yù)防和治理技術(shù)等因素，與地方限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃充分銜接，分階段、分區(qū)域設(shè)置大氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，強(qiáng)化區(qū)域、行業(yè)污染物排放總量控制，嚴(yán)防突發(fā)環(huán)境事件。環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)地區(qū)要努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量向更高水平邁進(jìn)，不達(dá)標(biāo)地區(qū)要盡快制定達(dá)標(biāo)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。

1.大氣環(huán)境質(zhì)量。以達(dá)到《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）為主要目標(biāo)，與《大氣污染防治行動計劃》相銜接，地區(qū)和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量不低于現(xiàn)狀，向更好轉(zhuǎn)變。

2.水環(huán)境質(zhì)量。以水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善為目標(biāo)，與《水污染防治行動計劃》、《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》相銜接，各地區(qū)、各流域水質(zhì)優(yōu)良比例不低于現(xiàn)狀，向更好轉(zhuǎn)變。

3.土壤環(huán)境質(zhì)量。以農(nóng)用地土壤鎘（Cd）、汞（Hg）、砷（As）、鉛（Pb）、鉻（Cr）等重金屬和多環(huán)芳烴、石油烴等有機(jī)污染物含量為主要指標(biāo)，設(shè)置農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量底線指標(biāo)，與國家有關(guān)土壤污染防治計劃規(guī)劃相銜接，各地區(qū)農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)率不低于現(xiàn)狀，向更好轉(zhuǎn)變。條件成熟地區(qū)，應(yīng)將城市、工礦等污染地塊環(huán)境質(zhì)量納入底線管理。

（三）劃定生態(tài)保護(hù)紅線。根據(jù)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)蓄洪水、保護(hù)生物多樣性，以及保持自然本底、保障生態(tài)系統(tǒng)完整和穩(wěn)定性等要求，兼顧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。

依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線，嚴(yán)格自然生態(tài)空間征（占）用管理，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢。

三、管控制度

    加快建立體現(xiàn)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控要求的政策機(jī)制，形成源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、責(zé)任追究的紅線管控制度體系。

（一）建立紅線管控目標(biāo)確定及分解落實(shí)機(jī)制。根據(jù)部門職責(zé)

和地方實(shí)際，國務(wù)院主管部門要會同相關(guān)部門和地方，在摸清全國資源環(huán)境生態(tài)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分別確定資源環(huán)境生態(tài)紅線管控目標(biāo)、分解方案，報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。資源環(huán)境生態(tài)紅線確定后原則上不得調(diào)整，根據(jù)實(shí)際情況確需進(jìn)行調(diào)整的，要按程序報批。

（二）完善與紅線管控相適應(yīng)的準(zhǔn)入制度。有關(guān)部門和各地區(qū)要把資源環(huán)境生態(tài)紅線管控要求納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，鼓勵地方出臺嚴(yán)于國家要求的紅線管控辦法。在環(huán)境影響評價、排污許可、節(jié)能評估審查、用地預(yù)審、水土保持方案、入河（湖、海）排污口設(shè)置、水資源論證和取水許可等制度完善和實(shí)施過程中，強(qiáng)化細(xì)化紅線管控要求。

（三）加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線實(shí)施監(jiān)管。加強(qiáng)環(huán)評、排污許可、能評、用地許可、水土保持方案審批、入河（湖、海）排污口設(shè)置、水資源論證和取水許可等后評估和監(jiān)督檢查，加大違法違規(guī)行為的查處力度。強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施期中、期末評估和環(huán)境影響跟蹤評價，嚴(yán)格落實(shí)紅線管控要求和規(guī)劃環(huán)境影響評價結(jié)論及審查意見。建立資源環(huán)境生態(tài)紅線管控落實(shí)情況日常巡查、現(xiàn)場核查等制度，強(qiáng)化紅線管控落實(shí)情況的執(zhí)法監(jiān)督。在節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核、土地和環(huán)保督察、最嚴(yán)格水資源管理制度考核、水資源督察等考核監(jiān)督中，強(qiáng)化紅線管控要求。

（四）加強(qiáng)統(tǒng)計監(jiān)測能力建設(shè)。加快推進(jìn)資源消耗、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)紅線管控的統(tǒng)計監(jiān)測核算制度建設(shè)，確保國家與地方核算方法、標(biāo)準(zhǔn)、點(diǎn)位等銜接統(tǒng)一，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、科學(xué)性、一致性，加強(qiáng)部門間數(shù)據(jù)共享。利用信息化、大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感與無人機(jī)等技術(shù)手段，建立紅線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，覆蓋管控重點(diǎn)領(lǐng)域。研究建立紅線管控第三方評估機(jī)制。

（五）建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。在資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制中充分考慮資源環(huán)境生態(tài)紅線因素，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域，研究提出具有針對性的限制性措施。完善能源消耗晴雨表發(fā)布等制度。紅線管控事項(xiàng)涉及多個地區(qū)的，相關(guān)地區(qū)要建立區(qū)域、流域紅線管控預(yù)警和聯(lián)動機(jī)制。

（六）建立紅線管控責(zé)任制。將資源環(huán)境生態(tài)紅線管控納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，并作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的重要內(nèi)容，對任期內(nèi)突破紅線管控要求并造成資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞的，按照情節(jié)輕重，從決策、實(shí)施、監(jiān)管等環(huán)節(jié)追究有關(guān)人員的責(zé)任。

四、組織實(shí)施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院有關(guān)主管部門要根據(jù)工作職責(zé)，會同相關(guān)部門研究制定具體要素的紅線管控實(shí)施方案，明確紅線管控的主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、制度機(jī)制等，加強(qiáng)對各地區(qū)的工作指導(dǎo)和監(jiān)督，重大問題及時向國務(wù)院報告。地方有關(guān)部門要嚴(yán)格目標(biāo)管理，明確任務(wù)分工，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)將紅線管控要求落到實(shí)處。

（二）明確部門工作重點(diǎn)。發(fā)展改革部門牽頭負(fù)責(zé)管控能源消耗上限，劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線；國土資源部門牽頭負(fù)責(zé)管控土地資源消耗上限、劃定永久基本農(nóng)田、自然生態(tài)空間征（占）用管理工作；環(huán)境保護(hù)部門牽頭負(fù)責(zé)管控環(huán)境質(zhì)量底線，依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線；水利部門牽頭負(fù)責(zé)管控水資源消耗上限；海洋部門負(fù)責(zé)劃定海洋生態(tài)紅線。其他相關(guān)部門根據(jù)工作職責(zé)，參與資源環(huán)境生態(tài)紅線管控方面的政策制定、制度設(shè)計、監(jiān)督管理、考核問責(zé)、信息公開等工作。

（三）鼓勵公眾參與。各部門、各地區(qū)要及時準(zhǔn)確發(fā)布資源環(huán)境生態(tài)紅線有關(guān)信息，有效保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)。健全公眾舉報、聽證和監(jiān)督等制度，發(fā)揮好民間組織和志愿者的積極作用，形成政府、企業(yè)、社會齊抓共管的良好工作局面。